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仲艺 杨建国

当前，生态效益与经济效益在生态保护者与受益者、生态破坏者与受害者之间还存在不公平分配，部分生态保护者得不到应有的经济激励，而部分生态受益者无偿占有生态效益，生态破坏者未能承担生态环境责任，生态受害者也得不到应有的经济赔偿。因此，全国范围内都在积极推进横向生态保护补偿工作。

横向生态补偿是指以保护生态环境、促进人与自然和谐共生为目的的一种制度安排，旨在调节不具有隶属关系的主体之间的生态利益关系，通过行政、市场等手段，让生态保护受益方以物质或非物质手段向生态保护实施方弥补其成本支出以及相关损失。新时代生态文明建设背景下的横向生态保护补偿既有利于补充政府纵向转移支付的不足，减轻政府的财政负担，也有助于促进生态服务供给区与受益区基本公共服务均等化与发展权的公平公正。

目前，横向生态保护补偿法律制度构建尚处于起步阶段。国家层面的环境保护法与规范性文件多为倡导性与原则性法规制度，而在各地制定和执行具体实施方案层面还存在一些不足：缺乏统一的实施细则；保护补偿主体、补偿标准以及资金来源都较为单一；社会力量参与相对不足，制度之间缺乏整体性和协调性。

因此，构建和完善新时代横向生态保护补偿的法律制度，处理好保护与发展的关系，避免生态环境问题成为制约经济社会可持续发展的瓶颈，应当成为当前经济社会可持续发展的重要课题。

首先，完善横向生态补偿法律法规体系，实现生态补偿法律层面的整合与统一。比如，明晰自然资源产权，规范市场准入条件，将补偿主客体、补偿标准、补偿范围、补偿资金等各项指导原则纳入法治化渠道，发挥法律法规制度在横向生态补偿工作中的重要功能。

其次，由地方政府牵头，构建跨区域横向生态补偿议事协调组织，组织政策制定者、非政府公益组织及企业代表、专家学者、社会公众等，就政策措施展开观点讨论，要求补偿方和受偿方的相关利益代表共同参与磋商和决策。

第三，地方要因地制宜出台有关生态保护补偿的规范性文件，加强对生态保护补偿的执法监管，营造依法履行生态保护义务的法治氛围。同时，通过相应财税法律法规的完善，发挥生态环境保护相关税费以及自然资源资产收益管理制度的调节作用。

另外，强化监督问责，对生态保护补偿工作开展不力、存在突出问题的地区和部门，纳入中央、省级生态环境保护督察范围。加强自然资源资产离任审计，对不顾生态环境盲目决策、造成严重后果，依规依纪依法严肃追责问责，确保改革工作顺利实施。

（作者单位：仲艺，东南大学法学院；杨建国，南京农业大学中国资源环境与发展研究院）